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南海局势发展的不可预测性仍在增强

    2016年南海形势主要围绕南海仲裁案、南海岛礁建设、“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商,以及美国南海军事活动和台湾南海政策调整等热点议题展开,总体呈现复杂多变、稳中趋缓的特征。特别是随着2016712日南海仲裁案裁决的出炉,以及之后中菲关系的转好,南海形势发展逐步回归缓和与合作的轨道,向好态势明显。但展望2017,南海形势发展的不可预测性和变数仍在增多,仍面临诸多不确定因素的挑战。

未来南海局势发展既存在积极因素,也存有诸多消极因素,伴随南海争议实质的演变、游戏规则的变化以及有关争端方和利益方可能的政策调整,地缘政治竞争成为驱动南海形势发展的主要因素,南海形势发展的不可预测性日渐增加。大致可归纳为五大走势。

第一,直接相关各方围绕南海问题的博弈由岛礁领土主权之争,演变为海域争夺、资源开发、航道控制、规则主导权等复杂利益的综合较量。周边国家可能不再过度聚焦岛礁归属,而是把处理南海争议的主要放在海域的有效控制和管辖上,也就是可能凭借仲裁裁决加强在争议海区的“执法”活动来扩大海上存在、强化实际控制。由于南海地区安全机制缺失、海上危机管控机制供给不足,中国与东盟国家尚未在南海最终建立“海上意外相遇规则”(CUES),未来中国与南海周边其他国家海事部门间以及海事与渔民渔船间发生冲突的可能性增大。

第二,南沙岛礁建设及其军事设施部署、“舰船自由行动”及“准则”磋商等三大因素或将引发南海形势再升温。未来随着中国南沙岛礁港、码头、机库等军民用设施的逐步投入使用以及必要装备设施的部署,越、美、日、澳等城内外国家势必继续炒作“南海军事化”和“中国海洋扩张论”,越、菲等国可能趁机强化在其非法占领岛礁上的相关设施建设和装备部署,美国亦将在“维护航行自由”旗号下维持南海巡航常态化机制化,并且继续拉拢日、澳等盟友开展针对中国的联合巡航。随着“准则”磋商谈判的逐步深入,中国与东盟有关方围绕“准则”条款的某些关键问题的分歧可能会更加突出,特别是在“准则”是否应具备法律约束力、适用海域,以及建立强执机制等问题上,如磋商陷入僵局,国际社会可能会在把责任强加给中国的同时,利用各种多边机制向中国施加压力。如出现这种情况,必将导致南海局势再次升温。

第三,中美军事博弈将成为来来南海地缘政治竞争中的显著特征。总观南海博弈的深层原因在于发达大国与新兴大国的结构性矛盾,涉及地缘战略优势之争、海权之争及东亚秩序主导权之争。中美在南海的博弈将随着中国的日益崛起和美国亚太战略的深度调整而“只增不减”,甚至更加紧张和激烈。目前,特朗普政府的南海政策虽尚不明朗,但已释放出其将继续在亚太地区加强海上军力建设、保持对华反制优势的信号,未来美军在南海周边增加先进武器装备部署的步伐仍将继续,同时美国还将继续增强在南海周边地区的军事基地和伙伴网络建设。不仅如此,在特朗普执政初期,美国军方为赢得制定南海政策的主动权并维持防务预算的增加,不排除在南海蓄意制造摩擦、挑起事端,以此渲染“中国南海军事化”,从而达到影响或绑架特朗普南海政策的目的。

第四,日本和台湾南海政策的调整将成为影响南海形势发展的新变数。在美国的支持、推动及自身政治和军事大国野心驱使下,日本可能加入美国主导的所谓南海“航行自由行动”,并通过加大对越南、菲律宾等国的资金援助和武器输出。鉴于中日政治互信赤字、军事战略对立、危机管控机制缺失等因素,日本在南海地区军事存在的不断扩大必将大大增加中日在南海发生军事冲突的风险。

“台独”理念和思维仍将是蔡英文当局未来台湾内外政策的总纲领。在可以预见的未来,南海议题将成为蔡英文推行其“台独”路线难以回避的重要问题。在“台独”理念和“新南向政策”引导下,台湾未来南海政策难逃进一步“倒退”之虞,且与大陆渐行渐远,甚至出现“分化与拆台”的最坏局面。

    第五,仲裁裁决只是暂时“翻篇”,仍可能阶段性地死灰复燃。美、日、澳等部分域外国家并不甘心裁决成为一张“废纸”,也不会轻易放过借裁决挑战中国南海政策主张和扩大自身在南海地区军事存在的机会。有关声索国仍可能依据裁决对中国在断续线内资源开发历史性权利的否定,伺机扩大岛礁建设、海域管控、油气和渔业资源开发等单边活动,并可能会对中国南海维权执法活动采取新的方式进行干扰和阻挠。围绕黄岩岛“捕鱼权”问题,中菲若不能达成令菲方满意的协议,届时特朗普政权如故意搅局,则菲律宾仍有重提仲裁的可能。所以,从这个意义上讲,要让裁决真正成为一张“废纸”,我们还有很多工作要做、有很长的路要走。
 
 
 

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